Юридический консультант в недропользовании, <br/> недвижимости, энергетике

Юридический консультант в недропользовании,
недвижимости, энергетике

+7 (964) 799-56-65
+7 (916) 614-56-74


обратный звонок

Правовое регулирование транспортировки природного газа



Виноградова Светлана, директор компании Юрнедра

Природный газ, добываемый в России, закачивается в трубопроводы высокого давления, интегрированные в Единую систему газоснабжения (ЕСГС), принадлежащую «Газпрому».  ЕСГС крупнейшая в мире система газопроводов, хранилищ и газоперекачивающих станций. Проблема транспортировки газа в России связана с размерами страны и диспропорциями регионального развития. Основные магистральные трубопроводы и большинство экспортных были построены во времена СССР и современным владельцам достались практически даром. А стоимость новых трубопроводов по законодательству должна учитываться в тарифе, что увеличивает стоимость газа особенно для удаленных районов России.

Услуги по транспортировке газа относятся к естественной монополии. Как и у любой естественно- монопольной сферы, при транспортировке наблюдается проблемы в регулировании, которые можно разделить на две группы — проблемы тарификации и проблемы допуска независимых компаний к инфраструктуре.

Нужно отметить что за последние годы есть улучшения в доступе независимых производителей газа к трубопроводам. Для независимых производителей тариф на транспортировку газа по ЕСГС устанавливается Федеральной службой России по тарифам (ФСТ) (а с июля 2015 г Федеральной антимонопольной службой (ФАС)). С 1 августа 2006 года применяется метод дифференцированных тарифов, включающих два компонента: тариф на транспортировку 1 000 м3 на 100 км и тариф на пользование магистральными газопроводами (в рублях за 1 000 м3), который определяется в зависимости от пунктов входа и выхода газа в газотранспортной системе.

В среднем по стране доля транспортных расходов в оптовой цене газа составляет около половины стоимости, поэтому тариф транспортировки является критичным для доходности поставок. Размеры тарифов на газ дифференцированы по субъектам РФ. Чем дальше регион от мест добычи, тем выше тариф на транспортировку. И увеличение регулируемой цены не всегда покрывают эти расходы. Сложилась ситуация, когда Газпром вытесняется независимыми производителями газа из регионов близких к добыче.

С независимых организаций взимается тариф на услуги по транспортировке по магистральным газопроводам,  тогда как для ПАО «Газпром» стоимость транспортировки включается в оптовую цену на газ. Тарифы для организаций группы «Газпром» назначаются внутри компании и не регулируются.

Существенной статьей расходов газотранспортных организаций является стоимость аренды ООО «Газпром-трансгаз» основного имущества у материнской компании «Газпрома».  Для независимых организаций эта статья оказывает влияние на уровень и динамику тарифов, тогда как для группы лиц «Газпрома» это только влияет на бухгалтерскую отчётность.

По оценкам независимых производителей, тариф на транспортировку на треть ниже у компаний группы «Газпром». Соответственно возникает вопрос о справедливости расчетов тарифа и о прозрачности деятельности «Газпрома». Независимые производители  заявляют о непрозрачности тарифной системы и невозможности вычисления справедливых тарифов в связи с этим. В случае принятия государственного решения о переходе на единый тариф для всех производителей необходимо внести изменения в законодательство и изменить систему тарифного регулирования.

 

Правовое регулирование доступа к трубопроводам

Доступ независимых организаций и потребителей к системе газоснабжения является предметом регулирования не только специального законодательства в сфере газоснабжения, но и законодательства о защите конкуренции, а также законодательства о естественных монополиях. Такой подход законодателя связан тем, что потребители должны иметь равный доступ к объектам газотранспортной системы.

Транспортировка газа по трубопроводам относится в естественным монополиям это  указано в ч. 1 ст. 4 ФЗ от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" Аналогичная норма содержится в ч. 1 ст. 21 ФЗ от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в РФ", согласно которой оказание услуг по транспортировке газа по трубопроводам осуществляется в условиях естественной монополии и регулируется в соответствии с законодательством РФ о естественных монополиях, Законом о газоснабжении и другими федеральными законами.

Основные запреты, связанные с ограничением свободы предпринимательской деятельности и свободы договора для субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке, включая субъектов естественной монополии, содержатся в ст. 10 закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции», устанавливающей запрет на злоупотребление доминирующим положением на рынке. Согласно п. 1 ст. 10 Закона запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга потребителей, в том числе: экономически или технологически не обоснованные отказ либо уклонение от заключения договора с отдельными покупателями в случае наличия возможности производства или поставок товара, а также в случае, если такой отказ или такое уклонение прямо не предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ, нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами.

Соответствующие антимонопольные требования для организаций - собственников систем газоснабжения предусмотрены ст. 26 Закона о газоснабжении. Так, организациям - собственникам систем газоснабжения, поставщикам газа или уполномоченным ими организациям запрещается совершать действия, нарушающие антимонопольное законодательство, в том числе такие, как необоснованные отказы от заключения договоров с отдельными потребителями при наличии ресурсов газа и возможностей его транспортировки, создание препятствий независимым организациям для доступа на рынок газа, сокращение объема добычи и поставок газа в целях поддержания монопольно высоких цен и др.

Доступ на товарный рынок по транспортировке газа тесно связан с понятием "недискриминационный доступ". Сущность данной категории раскрывается в норме п. 3 ст. 10 Закона о защите конкуренции. Так, в целях предупреждения создания дискриминационных условий могут устанавливаться федеральным законом или нормативным правовым актом Правительства РФ правила недискриминационного доступа на товарные рынки и (или) к товарам, производимым или реализуемым субъектами естественных монополий, регулирование деятельности которых осуществляется в соответствии с законом "О естественных монополиях", а также к объектам инфраструктуры, используемым этими субъектами естественных монополий непосредственно для оказания услуг в сферах деятельности естественных монополий.

Реализация указанных норм содержится в Законе о газоснабжении. В то же время специальная норма ст. 27 Закона устанавливает обязанность обеспечить недискриминационный доступ именно к свободным мощностям газотранспортных и газораспределительных сетей. Так, организации - собственники систем газоснабжения обязаны обеспечить, недискриминационный доступ любым организациям, осуществляющим деятельность на территории РФ, к свободным мощностям принадлежащих им газотранспортных и газораспределительных сетей в порядке, установленном Правительством РФ. При этом предназначенный для транспортировки газ должен соответствовать требованиям, утвержденным в порядке, установленном Правительством РФ.

Так, в соответствии с п. 5 Положения об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе открытого акционерного общества "Газпром" ОАО "Газпром" обеспечивает доступ независимых организаций к своей газотранспортной системе на основании договоров, заключаемых этими организациями с ОАО "Газпром" или по поручению ОАО "Газпром" - с его газотранспортными организациями при соблюдении следующих условий:

1) наличие свободных мощностей в газотранспортной системе от места подключения до места отбора газа на предлагаемый поставщиком газа период поставки газа;

2) соответствие качества и параметров поставляемого газа стандартам и действующим в системе ОАО "Газпром" техническим условиям и другим нормативно-техническим документам;

3) наличие к предлагаемой поставщиком газа дате начала поставки газа подводящих газопроводов у поставщиков и газопроводов-отводов к покупателям с пунктами учета и контроля качества газа.

В соответствии с п. 1 Положения об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе ОАО "Газпром", под свободной мощностью газотранспортной системы понимается технически возможная мощность системы по приему и транспортировке газа за вычетом объемов транспортировки газа, осуществляемой для организаций системы ОАО "Газпром" и независимых организаций в соответствии с действующими в определенный момент времени договорами, а также в соответствии с решениями Президента РФ и Правительства РФ об обязательных поставках газа организациями системы ОАО "Газпром".

В случае если заявленные независимыми организациями и планируемые ПАО "Газпром" на определенный период времени объемы транспортировки газа превышают свободные на этот период времени мощности газотранспортной системы от места подключения до места отбора газа, независимые организации по решению комиссии имеют право на использование технической возможности газотранспортной системы (с учетом технологических резервов согласно действующим стандартам), но не более объема свободных мощностей на предлагаемый ими период поставок газа. В соответствии с п. 12 Положения ОАО "Газпром" по результатам рассмотрения заявки может принять решение о мотивированном отказе от заключения договора.

Ограничения на доступ к мощностям хранения

Отечественные подземные хранилища газа (ПХГ) были созданы еще в СССР для обслуживания крупных потребителей. Вопрос о равном доступе и конкуренции в этой области (все ПХГ в России принадлежат дочерней компании «Газпрома» - ООО «Газпром ПХГ») предполагает решение важной проблемы обеспечения устойчивости и энергетической безопасности и распределения издержек.

Система ПХГ неотъемлемая часть ЕСГ России и по всем критериям  является естественной монополией.

В связи с ростом производства независимыми производителями газа актуальна проблема недискриминационного доступа к мощностям хранения. В настоящее время доступ независимых производителей газа к ПХГ осуществляется с разрешения компаний «Газпрома» и на условиях (объем, тариф, время), определяемых в одностороннем порядке.

Несмотря на стремление государства создать конкурентную среду в отрасли, установление равных условий для всех участников газового рынка затруднительно в ситуации, когда одна доминирующая компания владеет всеми ПХГ, а правила доступа для других участников жестко не определены. И помимо производства, распределения и сбыта газа конкурентная среда также может развиваться в области хранения, что напрямую затрагивает проблему свободного доступа к подземным хранилищам газа.

Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 69- ФЗ «О газоснабжении в РФ» и постановление Правительства РФ от 14 июля 1997 г. № 858 «Об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе ОАО «Газпром» регулируют правила использования газораспределительной инфраструктуры как «Газпромом», так и НПГ, однако отдельно не регламентируют правила использования ПХГ. Кроме того, отсутствует государственное регулирования цен на хранение газа. В этом видится юридическая проблема, которую нужно урегулировать.

Представляется что либерализация рынка хранения газа должно идти путем поэтапного установления регламентируемого законодательством доступа НПГ к ПХГ и введение регулируемых тарифов. Необходимо определение четких обязательств НПГ перед владельцем хранилищ в обеспечении стабильных операционных резервов для поддержания бесперебойных поставок.

Повышению конкуренции на рынке хранения газа будет способствовать создание возможностей для инвестиций в строительство дублирующих мощностей для хранения газа независимыми производителями. Однако сейчас строительство хранилищ независимыми производителями запрещено. Очевидно, что инвестировать в строительство хранилищ можно только при наличии долгосрочных договоренностей по транспортировке газа.